一

2016年6月到陕西眉县调研，看到一份乡镇党委政府联合印发到村一级的信访季度通报，内容十分丰富，从中可以看到当前农村基层信访治理的若干情况。《通报》的主要内容如下：

（一）、介绍情况。

1、去县上访情况。1~3月份“群众去县信访大厅集体访5批25人次”。《通报》列举了上访者所在村，上访事由以及集体访领头者的姓（如李某某），群众“去县信访大厅个访共17批22人次”，未列举上访者姓氏及上访诉求，仅列举各村上访批次。全镇24个村，有9个村出现上县个访，上县个访最多的村有4批次；另外单独列举了某村某村民给县政府打电话反映问题。

2、来镇上访情况。1~3月份“来镇集体访8批次”，《通报》列举了上访领头人的姓氏、所在村及上访事由；“来镇个访35批次”，列举各村上访批次，并特别注明“其中严某个访多次”，“其中豆某缠访多次”。个访最多的村有6批次，全镇24个村，有15个村有个访。

3、“信访网及网络、媒体舆情”。分别为给《当代陕西》编辑部反映征地款分配问题，在眉县政府门户网留言反映问题，在西部网、陕西新闻网反映猕猴桃被砍问题，涉及到三个村的村民。

4、“本期无去市赴省进京访”。

（二）、分析问题。

一是“信访内容”。“主要集中在扶贫攻坚建档立卡、耕地调整、村组务管理方面”；二是“产生根源”，“主要由于干部作风不民主，办事不公开、不公正、不作为、乱作为引起”，具体则分三个方面：1、“部分村干部为民服务意识差，将小问题拖成大问题，导致矛盾激化，给化解工作带来巨大压力”。2、“处理复杂疑难问题的能力欠缺，新办法不会用，老办法不管用，硬办法不敢用，软办法不顶用，解决问题的方法简单粗暴，治标不治本，导致个别群众缠访、闹访、重复访”。3、“极个别村的主要干部没有担当力，对群众反映的热点难点问题不是积极解决，习惯于上交矛盾。

（三）、工作要求。

《通报》要求：“各村一定要认清形势，筑牢维护稳定的第一道防线，扎实开展‘矛盾纠纷大排查、信访积案大化解、信访秩序大整治’活动”，全力维护社会稳定。

1、坚持排查活动。“各村要及时召开一次分析研判会”，“继续坚持每周开展一次矛盾纠纷排查活动”，“坚持做到横向到边，纵向到底，确保不留死角和盲区，做到问题早发现、早介入，将问题化解在萌芽状态”。“要特别关注村组财务、农村土地确权、农民工工资、民办代课教师、老知青、涉军、非正常伤亡、信访老户等突出信访问题，做到信息灵通，动向清楚”。

2、加大化解力度。“按照‘诉求合理的解决问题到位，生活困难的帮扶救济到位，诉求无理的教育疏导到位，行为违法的依法处理到位’的原则，分清问题类别，细化工作措施，统筹利用法律、政策、经济、行政等手段和教育、调解、疏导等方式，努力实现案结事了，信访人息诉罢访”。“今后，凡是群众反映的问题，各村‘一把手’书记、主任等亲自接待，亲自解决，对县、镇信访交办事项，已经解决到位的，要亲自向镇委、政府主要领导汇报结果，条件不成熟，暂时不能有效解决的，也要亲自向镇党委、政府主要领导汇报稳控措施”。“镇综合维稳中心将建立信访件跟踪台账，加大督查督办力度，推动问题早日解决”。

3、提升应急能力。“各村书记、主任要随时开通手机，确保上下信息畅通。发生突发信访事件，相关村书记、主任要能联系到人，要有可行的应急措施，务必在30分钟内赶到镇上，50分钟内赶到县上，确保事态发展得到有效控制”。

4、强化责任追究。“按照‘辖区属地’和‘谁主管，谁负责’的管理原则，落实维稳责任，强化责任追究”。“今后，凡是发生进京访、赴省市集体访，相关村全年工作一票否则。”“因接访劝返不及时，造成较大影响的，镇党委、政府主要领导约谈村‘两委’要负责人，相关村书记、主任还要在镇书记例会上做出书面检讨，并给予党纪政纪处理”。 

二

这份通报中有很多值得讨论的重要信息，分别讨论如下：

第一，从通报来看，几乎所有本镇的信访都被记载并纳入到工作考核了。不仅群体访，而且个体访；不仅到信访部门，而且给县政府打电话；不仅向政府部门反映情况，而且在网络上以及向报刊反映情况，都被一一记载。这种记载不仅体现在季度通报中，而且体现在全年考核排名中，这些排名与年度工作目标和报酬挂钩。

第二，村干部对发生信访负有责任。发生信访除被记载形成排名并与年度考评奖酬挂钩以外，村干部还有在最短时间接访的责任，比如在30分钟赶到乡镇，50分钟赶到县城，接访劝返本村上访人，否则村干部不仅要被约谈，而且要受到党纪政纪处理。而且，必须严防进京个访和赴省市集体访，否则“全年工作一票否决”。

第三、某种意义上，上访事件中，上级并不对上访的性质进行调查处理，而是以上访人所到政府级别与上访可能引发群众性事件性质来与村干部责任挂钩。无论什么原因，有人进京上访，全村工作一票否决（事实上市县对乡镇的考核也是如此），到省市集体访也是一票否决。到县和乡镇上访，村干部则要承担及时接访劝返的责任。

第四、上访的原因十分复杂，其中相当部分上访事由与村干部没有任何关系，比如天灾人祸尤其是出现了车祸事故，再如涉军上访，还有家庭纠纷、邻里矛盾，都与村干部工作没有关系。还有一些上访只是向上级反映情况，严格意义上不算上访，还有上访只是要求上级照顾，当然也包括各种无理上访、精神病人上访等等。上级部门不大可能区分不同性质的上访，甚至也不愿意区分。

第五，正因为信访的属地管理，发生信访，村庄、乡镇、县市等各个层级都要承担责任，与工作考核年终奖酬挂钩，甚至可能受到党纪政纪处分，地方（村、乡镇、县市）一般都不愿意发生上访，一般对可能发生上访各种事情的处理小心翼翼，对各种可能发生的上访进行排查。尤其是重大节假日（比如“两会”、国庆期间），为了防止出现群体性恶性事件，防止进京上访，各地都会要求乡村摸底排查，“做到信息灵通，动向清楚”，对一些老上访户进行24小时不间断的盯防，而且在老上访户可能上访时要果断向上级报告并截访。老上访户往往正是要借重大节假日来上访，以与地方讨价还价，达到自己上访的目的。

第六，对上访的属地管理和属地考评促使地方（县市、乡村）想方设法排查矛盾纠纷，化解问题。没有地方政府愿意激化矛盾，制造矛盾，以至于发生群体上访和恶性事件。

第七、越是将上访频次与地方考评相挂钩，越是严禁重大节假日进京上访，就越是有上访户借此机会上访，以给地方施加压力，达到目的。

第八、地方为了减少责任，除尽可能化解矛盾消灭矛盾纠纷于隐患中以外，还要对一些情绪激烈的可能上访人进行稳控，极端情况包括在特殊时期的截访。

第九，反过来，如果信访不搞属地管理，上访频次不与地方考评挂钩，重大节假日不严禁进京上访，地方就不仅不会截访，而且没有积极性进行稳控，排查矛盾纠纷，没有积极性，去做“小事不出村、大事也不要出村”的工作。对于一些不涉及到村干部自身问题的信访比如涉军信访、车祸事故引发上访，家庭矛盾上访，村干部的态度是事不关己，漠不关心。

第十、有两种完全不同的信访，即“诉求合理”的和“诉求无理”的。“诉求合理”的上访，村、乡镇、县市若负责任，有办法“解决问题到位”。对于“诉求无理”的上访，负责任的县乡村也只能“教育疏导到位”，很难解决。但在上级进行上访属地管理的情况下面，地方面临极大的信访压力，在“教育疏导”不起作用、且稳控不了时，就可能“花钱买稳定”，这种“花钱买稳定”很容易激发谋利型上访，从而激发出更多上访和更大矛盾。

第十一、上级对地方的信访考评，只考评数量和性质（上访层级及是否造成恶劣影响），而不对上访是否有理进行考评，结果就可能造成无理上访者要挟地方。

第十二、在当前信访体制下面，地方（县乡村）具有双重身份，一是地方主官，要解决地方的问题，包括要承担地方出现信访的属地管理责任，二是地方往往也是被上访的对象，信访人到上级告状的针对主体就是地方主官（县乡村等）。国家保护每个人上访的权利，其中一个重要方面就是要让社会有机会和渠道向上级（国家）反映地方的问题，国家与社会联合起来约束地方，不允许地方胡作非为。

第十三、对于前者，上级可以通过将上访数量与政绩考评挂钩来督促地方化解矛盾解决问题，对于后者，国家必须保护上访者反映问题的权利，借此约束地方。

第十四、当前的信访体制调动了地方化解矛盾解决问题的积极性，保护了农民的基本权利。中国正处在快速转型时期，这样一种转型不仅是观念和体制的转型，而且是利益的大调整，在这样一个利益大调整过程中，信访制度极大地化解了各种问题，控制了矛盾的恶性发展。改革开放以来中国取得的发展成就里面就有信访体制的一份功劳。

第十五、信访体制又不是万能的，这样一种体制内生有各种弊病，有些弊病甚至是很难解决的。比如一方面信访制度规定所有人都有向上级反映情况的权利，或者说，上访是每个人的权利，另一方面却又将个人上访的情况与属地政府政绩考评挂钩，甚至对特定时期进京上访进行严格控制，对进京上访数量多的地方进行通报，地方因此就不得不在特殊时期对特殊的可能信访人群进行稳控、截访。而如果上级不进行信访的属地管理，不将信访数量与属地政府政绩考评挂钩，地方就会将本来应当由自己处理的矛盾纠纷层层上推，所有矛盾汇聚到北京，中央当然也无力处理，这样就定会发生严重事件。

第十六，信访制度中，地方政府既是地方主官，负有化解矛盾解决问题的责任，又是被信访的对象。有些信访本来不关地方政府的事情，地方政府在处理问题时可能引发不满而被动卷入进去。一旦地方政府成为信访中的被告，这样的信访就会变得更加复杂。地方主官（县乡村）当然可能有问题，财务的、权力滥用的、甚至政治上的问题，都是被上访被反映的对象。

第十七、信访者也十分复杂，大部分信访的诉求都是合理的，因此容易得到解决；一部分上访诉求十分复杂，陈年旧事，无从查起；还有一部分上访诉求涉及到利益补偿，要求太高，难以达到；还有一些上访，达到一个目标就会产生另外一个诉求，或一个目标没有达到就又产生了另外的目标。现在信访体制中，上级接访转办，以及将上访数量与地方政绩挂钩，对地方造成压力，地方为了化解矛盾解决问题，可能对上访人无原则让利，上访人得寸进尺，最终，上访人越来越陷入到上访的怪圈，变得神经质甚至精神出了问题，他们所提出诉求已完全超出了可能解决的范围，这部分上访者的诉求无法解决，又不可能不允许他们上访，因此唯一办法就是让他们上访，直到他们不再有能力上访（比如死亡了）。

第十八、当上访形势严峻，北京压力特别大时，国家对进京信访就会有更严厉的考核，对地方政府有更大降低进京上访的要求。当上访形势比较缓和时，上级对下级的信访考评就相对较松。这种弹性空间使得地方有机会来平衡处理一些信访难题。

第十九、因此可以说，虽然现在信访制度不能解决所有问题，还存在若干问题，也不完善，但是，现在的信访制度的确是解决了很多问题。在解决问题的同时又内生产生了一些问题。信访制度的缺点正如其优点一样明显，但这些缺点并不是我们否定信访制度的理由，因为世界上没有一种万能的制度。我以为，当前中国信访制度是中国法治的重要补充，是当下的不坏的制度。

第二十、对信访制度的评价要进入到信访制度内在的复杂逻辑里面，不能只抓一点，不及其余。取消信访，不搞信访排名，不允许稳控截访等等意见，大都是书生之见，大都缺少对信访制度内在机制的理解。

 

2016年6月5日下午