从农业和农民两个角度来综合考虑农政问题，既是理解农政变迁逻辑的要害，又是制定农业政策的关键。

一

众所周知，取消农业税前，国家向农民收取税费越来越困难，以致于出现了普遍的干群关系紧张和产生了严峻的三农问题。之所以如此，其中一个重要原因是国家缺乏与2亿多户分散的、剩余很少的小农打交道的能力，或者说国家向分散农户收取税费的成本极高。且越来越高。正因为收取税费成本太高，自2001年开始农村税费改革，到2006年彻底取消农业税费。国家与农民关系发生巨变。

取消农业税前，虽然国家向农民收取税费十分困难且成本极高，但国家在向农民收取税费过程中必须回应农民的生产生活需要，因此，在取消农业税前，国家与农民的关系可谓“打成一片”，剪不断理还乱，一方面关系紧张，一方面国家对农民的生产生活十分关切，竭力解决农民生产生活中普遍存在的一家一户“不好办、办不好和办起来不合算”的共同生产事务。

取消农业税以后，国家不仅不再向农民收取税费，而且开始向农村大规模转移支付。国家给农民分钱，自然不再需要征求农民意见，考虑农民的需求偏好。结果，虽然有越来越多自上而下的转移支付，农民进行农业生产的基础条件却没有改善，农业生产越来越难以进行，因为国家退出农村共同生产事务，单家独户的农民无法解决超出单家独户的共同生产事务。

不仅如此，国家在向农村转移支付给农民分钱的过程中，除非按人均分，几乎所有用于公共设施建设的项目都会遭遇到钉子户的要挟和农民不同意见的反对。或者说，给农民分钱也会遇到向农民收钱同样的高成本。不同之处是，收钱必须要有农民愿意交钱，征得农民同意，分钱不用征得农民同意，但项目资金落地却必须与农民打交道，这些必须打交道的农民可能索要高价，结果是农村社会中的狠人坏人在国家项目落地时要好处得便宜，其他农民则在一边冷眼旁观。好事不好办也办不好。

国家分钱做好事但好事不好办和办不好，就使得分散小农进行农业生产和维持村庄生活的基础条件越来越差，取消农业税前，村社集体尚可为农户提供的共同生产服务现在已不再有，农民种田成本越来越高，种田越来越难了。

分钱不好分，是因为农户过于分散，经营规模太小，若能改变目前农户分散经营状况，将农民土地流转形成规模经营，则钱就好分，资源就容易下乡。尤其是农业部门认为，若能将当前2亿多户分散小农改造为2000万个适度规模经营的以家庭农场为典型的新型农业经营主体，这个钱就很好分，分起来就有效率了。

因此，自上而下，从分钱难的逻辑出发，就有了极强的推动农村土地流转，培育新型农业经营主体的动力，这是当前农政变迁的一个主要动力。这个动力表现出来，就是当前全国普遍出现的由财政支持推动的农村土地流转。最近几年，全国掀起了极其强烈的推动普通农户土地向大户等所谓新型农业经营主体流转的运动，地方政府普遍将土地流转作为地方政绩，普遍存在给规模经营者以财政补贴，经营土地面积越大补贴越高的情况。进入规模经营的所谓新型农业经营主体也会利用对自己有利的话语来要求更多农业补贴，从而在中央文件中反复出现“新增农业补贴向新型农业经营主体倾斜”的要求。 

二

   

但是，显然，在中国仍然有6亿多农村人口，且有2亿多进城农民工仍然与农村有千丝万缕联系，甚至可能在进城失败后返乡的背景下面，农业收入和农业就业对于占中国人口大多数的9亿与农村关系密切人口具有极其关键意义。从9亿农民角度来看农业，在未来相当长一个时期，农业还必须要为农民提供基本的收入与就业服务，而不能只是就农业来谈农业，更不能只是从方便国家向农村转移支付的角度来谈农业，来要求农业的转变。

既然还有9亿人要依托农业完成家庭和劳动力的再生产，就不能只是从方便转移支付角度推动农村土地流转，培育农业新型经营主体，就仍然要站在小农立场上而非仅仅是农业立场上、更非抽象的农业现代化的立场上看问题。因此，就要超出单纯农业视角来看农政变迁。

分散小农存在的最大问题是生产生活中公共事务中的搭便车难题，简言之就是如何解决他们生产生活中一家一户“不好办、办不好和办起来不合算的事情”。取消农业税前，国家向农民收税费同时也回应农民生产生活中的实际需求。正是因此，在取消农业税前，分散小农仍然有进行农业生产所需最低限度的共同生产条件。取消农业税后，国家向农村转移支付多从农业目标出发，而不大考虑分散小农的需求，也没有为他们解决问题，导致小农生产越来越难，以致于国家最后出现错觉，以为没有人愿意种地，从而不得不推动土地流转，鼓励和扶持所谓新型农业经营主体。这种对新型农业经营主体的鼓励和扶持，又进一步使小农难以独自面对与解决生产生活中的困难，进一步加速破产。

小农破产必使严重的农民问题出现。这显然也是国家所不愿看到及不能承受的。

怎么办？

唯一办法是将自上而下资源主要用于解决一家一户小农不好办、办不好和办起来不合算的共同生产事务的解决上来。具体就是必须要重建为小农提供服务的可以回应小农需求的村社基层组织及为小农提供服务的自上而下的社会化服务体系。

从农业和农民两个角度来综合考虑农政问题，既是理解农政变迁逻辑的要害，又是制定农业政策的关键。

 

 

2014年10月2日上午